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「全球最昂贵的政府」可能「代表人民」吗?

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「全球最昂贵的政府」可能「代表人民」吗?

孟新年

 

 

在今天的中国大陆,如果你在大街上随便问一个人,什么是政府行政管理费用?肯定没几个人能答的上来,即便是受过高等教育的人,知道其准确含义的也不会多。如果你再问他们,政府的运行成本有多大,你们交给政府的税都被它用到哪去了,怎么用的?就更不会有人知道了。不过,你要是问他们这次汶川大地震中倒塌了多少校舍,死了多少学生,能回答的上来的人一定要多得多。

 

据不完全统计,刚刚过去的汶川大地震中,共有7000多间校舍倒塌,近一万学生死亡。舆论公认,之所以会有如此之多的校舍倒塌和学生遇难,除了地震的破坏之外,一个重要的原因是校舍的质量太差,有许多本身就是「豆腐渣工程」。而校舍的质量之所以那么差,「豆腐渣工程」之所以那么多,一是因为存在工程腐败,二是因为校舍的造价标准太低。至于校舍的造价标准为什么太低,则又跟中国政府对教育的投入长期过少有很大关系。那么中国政府对教育的投入为什么一直低于世界平均水平呢?一个重要的原因是因为庞大的行政管理费用挤占了国家对包括教育在内的民生的投入。说到这里,就不能不触及到政府的行政管理费用问题了。

 

我们知道,建立政府的目地是为了对社会进行管理,同时为社会成员提供公共服务,而无论是对社会进行管理,还是为社会成员提供公共服务,都是需要费用的。费用分为各种各样,它们的总和就构成了政府行政管理费用,又称政府的行政成本。专家们把政府行政管理费用分为两个主要部份,即静态成本和运行成本。静态成本是构成政府组织机构所需的费用,包括政府办公场所、办公设备、政府工作人员的工资等;运行成本是维持政府正常运转所需费用,包括公交车、公务接待、培训考察会议和政府采购等。

 

 

行政管理费用是政府行使行政职能的必然产物,无论何种体制的政府都不可避免。但是,并非所有的政府行政管理费用都是合理的,当它超出了政府管理社会所带来的效应时,就属于专家们认定的过高的也就是不合理的行政成本了。中共政府便是当今世界行政成本居高不下和不断膨胀的典型。

 

1978年,中国政府的行政管理费用占财政总支出的比重为4.74%,到2003年上升到19.03%。这个比重比日本的2.38%、英国的4.19%,韩国的5.06%、法国的6.5%,加拿大的7.1%、美国的9.9%,分别高出16.6514.8413.9712.5311.939.13个百分点。今年中共「两会」期间,九三学社中央提供的数据显示,中国的行政成本不但远高于欧美发达国家,而且高出世界平均水平25%。另一方面,从1978年至2003年的25年间,中国的行政管理费用增长了87倍,而同期财政收入增长21倍,GDP增长31倍,经济建设费增长10倍,国防费增长1l倍,社会文教费增长44倍。因此有专家称:「我们拥有世界上最昂贵的公务和最昂贵的政府!」实际上,上面的数据还只是预算内的行政管理支出,除此之外,还有很大一部份行政管理支出是预算外的。中共中央党校研究室副主任周天勇说,由于预算外收入的不透明、不公开,每年政府行政支出到底花了多少钱,谁也不知道。由此不难得出结论,实际的中国行政管理费用比上面的数据还要高。

 

 

那么,如此庞大的行政管理费用都用到哪去了呢?除了人员经费外,公务消费是个大头。就这一点而论,中国政府即便不是世界上最铺张最奢侈的政府,至少也是最铺张最奢侈的政府之一。

 

根据媒体公布的数字,2005年中国公款吃喝的数字是6000亿元(2007318的《法制日报》)。根据2000年的《中国统计年鉴》,1999年的国家财政支出中仅干部公费出国一项消耗的财政费用就达3000亿元。2000年以后,出国学习、培训、考察之风依旧,公费出国有增无减(2007年3月11日的《中国青年报》)。由于没有更新的数字,按照中国近几年财政收入支出增幅均超过20%计算,2005年公款出国费用应该超过4000亿元,就按4000亿元计算。根据竹立教授所搜集的官方数据计算,2004年中国至少有公务用车400万辆,公交车消费4085亿元。假设2005年公交车消费没有增长与2004年持平还是4085亿元,那么,上述三项费用则共计为14085亿元,占了3164929亿元的445%。但是,中国还有大量预算外、制度外的资金没有纳入财政预算管理,成为单位的自留资金。这部份资金,据有关专家测算,全国一年约有9000亿元,因而2005年的财政收入应该说有4万亿元。所以,2005年的公款吃喝、公费出国和公交车消费的14085亿元支出占了财政收入4万亿元的35%。这就是说,每100元的财政收入中有35元是用于官员的公款吃喝、公费出国和公交车消费的折射出中国官员的贪婪无耻和奢侈浪费到了相当大的地步。

 

在许多地方的公务接待中,已形成「非茅台酒不喝,非茅台酒拿不出手」的潜规则。接待标准出手阔绰,动辄「燕鲍翅」天价盛宴。「一顿饭,一条牛,屁股底下一座楼」。同时,文山会海膨胀,一天可以开完的会要开三天,本单位可以开的会,却拉到大饭店、渡假村开。此外,考察培训等变相的公款旅游,每年也浪费掉大量的钱财。据《中国青年报》最近报导,四川地震灾区展开重建工作,内地不少地方官员前往慰问、帮助重建,但也有部份官员的巡视、慰问只是「蜻蜓点水」,更像参加灾区「豪华游」。他们住在成都的星级酒店、吃山珍海味饮美酒,去灾区时坐在巴士上,隔车窗「视察」灾情和「慰问」灾民,简直是浪费公帑。报导指,有一行20多人的慰问团,全都住在成都酒店,官员们吃饱喝足了要到地震重灾区时,也是坐在车上,隔车窗「视察」灾区情况和「慰问」灾民。据估计,他们的往返机票、宾馆或酒店住宿费,至少花费人民币二、三十万元,但他们送给灾区的慰问金,远低于他们赴灾区的开支。

 

 

难以记数的「政绩工程」、「形象工程」和盖的越来越漂亮的豪华办公楼,也是庞大的政府行政管理费用中的一个重要部份。长期以来,中共各级政府部门领导为讲排场、比阔气,大搞「政绩工程」、「形象工程」,为了自身利益的需要,或保自己的乌纱帽,或想升迁提拔,不顾本地财政实力和经济发展的需要,也不顾群众的利益是否受损,树立一些「政绩工程」以达到赢得上级领导肯定的目的。据有关部门披露,大陆五分之一的城镇建设存在「政绩工程」。许多地方政府把修建豪华办公楼当作政绩,美其名曰「展现地方形象」,为了「招商投资」。于是,「真皮座椅老板台,电视计算机随时开」,轿车一辆比一辆豪华,办公大楼越修越豪华,一些县级市或区的办公楼可以和欧洲中等国家的总统府相媲美。在一些经济十分贫困的地方,许多领导也喜欢搞豪华工程、面子工程。甚至通过贷款、举债,挪用扶贫款等,打造超豪华办公楼、大广场、大剧院、大体育馆以及高尔夫球场等工程。

 

一组来自国家有关部门的调查数据显示:中国政府机构年电力消耗总量占全国总消耗量的5%,能源费用超过800亿元,单位建筑面积能耗超过世界头号耗能大国———美国政府机关1999年平均水平的33%。更有数据显示,政府机构的人均用电量,相当于普通居民的19倍。可见,政府机构变成「电老虎」,并不是公共服务的实际需要,而是纵容浪费的结果。

 

 

在财政资源总量一定的条件下,政府消耗的财力越多即政府行政成本越高,政府对社会公共事业如公共教育、医疗卫生和社会保障等的投入必然就越少。换句话说,过高的行政成本势必挤占教科、文卫、社会保障等公共服务事业的资金。这正是中国的现状。

 

比如医疗,政府财政性投入在所有医疗费用中所占的比例,目前许多发达国家在40%以上,低收入国家的平均水平也达到了27%,而中国只有17%。由于政府医疗投入资金不足,医疗机构的公益性特征被抹杀,功利性特点得到强化,这正是长期以来医患矛盾尖锐的根源。再比如教育,教育支出占GDP的比重,目前世界平均水平约为7%左右,其中发达国家达到了9%左右,经济欠发达的国家也达到了4.1%,而中国曾经提出的财政性教育经费支出在上世纪末占GDP的比例达到4%的目标,至今未能实现。全国政协委员殷鸿福提供的数据显示,2005年,全国教育支出3951.59亿元,占GDP的比例是2.16%,远远低于世界平均水平。进入新世纪后,尽管中国公共财政收入不断增长,但据国家统计局数据显示,2004年社会文教支出占政府总支出的比重为26.29%2005年为26.38%2006年为26.83%,不仅徘徊不前,甚至低于2000年的27.6%2005年,中国政府只从财政中拿出了300亿元,就减免了农村中小学生的学费,使全国1.5亿的学生受益,而做到这一点,只需公交车出行开支节省10%,吃饭支出节省8.1%即可做到。倘若行政事业开支能够大幅度削减(比如一半),那么,无疑能够解决更多的民生问题。

 

正如有学者指出的那样,政府作为公共服务的提供者,收取纳税人的钱,有义务向纳税人负责。一个对人民负责任的政府更应该降低行政成本,把有限的财力优先考虑到民生等重大问题上。但中国政府在公共财政支出的优先次序上,却反其道而行之,不是民生,而是政府开支优先。

 

政府的行政管理费用来自哪里?来自国民缴纳给政府的税收。用共产党祖师爷马克思的话讲,「赋税,就是喂养政府的母奶」。正因为如此,一般而言,政府的行政成本与公民的税赋成正比:行政成本越低,公民赋税越轻;反之,行政成本越高,公民赋税越重。政府行政管理费用的居高不下和不断膨胀,不但挤占政府对国计民生的投入,而且势必加大国民的税收负担,影响他们的收入增长,使得社会财富更多的被政府官员而不是民众所占有。严格说来,不合理的过高的政府行政管理费用,实际上是对本应属于纳税人的社会财富的一种变相侵占。

 

去年《福布斯》发布的「全球税负痛苦指数排行榜」中,中国排名全球第三、亚洲第一,前年则是全球第二。这从一个侧面反映出中国税负较重的问题。税负偏重意味着,一部份「小河」(指普通国民)的水(即财富)可能被「大河」(指政府国家)舀走了。中国社科院蓝皮书提供的数据表明:从1978年到2007年,大陆城镇居民人均可支配收入和农村居民人均纯收入分别由343元和134元提高到13786元和4140元,扣除物价因素,分别增长了7.1倍和5.3倍。而上面我们曾经提到,从1978年至2003年的25年间,中国的行政管理费用增长了87倍。可见,文革后,大陆行政管理费用的增长速度远远超过了国民人均收入的增长。一方面是政府富得流油,另一方面是还有相当一部份人特别是边远地区的农民生活得还很贫困。显然,如果政府开支的增长不是如此失控,大陆百姓口袋里的钱一定会比现在多得多,穷人也一定会比现在少得多。

 

去年11月,「嫦娥一号」探月成功,中国迈进国际「月球俱乐部」。当《人民日报》评论员文章说这体现了中国的经济实力时,重庆沙坪坝3位市民却为抢购一瓶低价食用油被踩死在家乐福超市,31人受伤。有网友不禁感叹,一边是国家财政收入高达5万亿富得流油,而另一边,却是物价飞涨下的生活越来越让人捉襟见肘。这就是大陆的现实。

 

建设「廉价政府」是中共经常挂在嘴边的一句漂亮话,但它的实际作为却恰恰相反。如果说「廉价政府」就是使全体国民作为供养政府的纳税人能以较少的税负,得到政府高质量的服务,其实质就是要求政府及其官员在履行公务的过程中尽量的压缩其经费开支,以减轻国民的负担的话,那么中共政府实在够得上是一个名副其实的「奢侈政府」。

 

 

当然,政府要运转,就必然会产生费用问题,就必然要支付成本,这是无可非议的。问题是,在不同的社会体制下,由谁来确定政府的行政管理费用,费用的规模有多大,如何使用这种费用等等,却是不同的,甚至有着很大的区别,而正是这种不同和区别,从一个方面反映了政府和百姓之间的关系。

 

在西方民主国家,预算决策过程是公共的,即民主的、公众参与的和透明的过程,确定、审查和监督预算和政府行政管理费用的不是政府,而是民选的议会。具体讲,预算大概分两个过程。一个是行政参与,看起来和中国差不多。由总统向国会提出预算草案,由国会通过。这个过程一般在财政年度前一年多就开始了。第二个过程是议会审议、修改和通过。美国国会要花大半年时间讨论预算报告,最后总统提出的预算草案往往被修改得面目全非。所以,虽然各国行政都发挥了很大的作用,但对预算起实质性控制作用的还是议会。正因为如此,才确保了政府对纳税人的钱能够做到取之于民,用之于民。

 

中国的情况恰好与之相反。在共产党一党专政的极权体制下,党和政府握有至高无上和不受监督的权力,无论是预算的编制、审查还是监督,都是政府主导型的。换句话说,党政机关用多少钱,用在哪里,怎么用,完全由它们自己说了算,作为纳税人的普通百姓不但无权监督,连最起码的知情权可以说都没有。

 

中共不是总称自己「代表了广大人民群众的根本利益」么?如果真是如此,那么,政府用多少钱,用在哪里,怎么用,就应该由人民说了算,而不是由中共自个说了算,最起码得让人民知道吧,但这几条中共做到了哪一条?一条都没做到!那么我们再退一步,就算这几条暂时都做不到,就算在这几个方面老百姓都放心的让中共代他们做主,它拿着老百姓的钱又是怎么花的呢?又都花到哪去了呢?如果它真的「代表了广大人民群众的根本利益」,理应取之于民,用之于民,当然就会千方百计省着花,尽量节约开支,而且会竭尽所能把钱都花到百姓最需要的方面,而不是取之于民,用之于官,大手大脚,铺张浪费,用纳税人的钱来满足自已的各种欲望,但事实恰恰正是如此。

 

说到底,一个公款消费、公交车消费和公费旅游名列世界第一的政府,一个「全球最昂贵的政府」可能「代表人民」吗?除了白痴,鬼才信呢!

 

 

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